ÎMPREUNĂ PENTRU: Un sistem de achiziții publice transparent și eficient

Cheltuirea banului public a fost și ramâne una dintre cele mai importante probleme cu care se confruntă România astăzi. Sistemul de achiziții publice dă masura unei bune guvernări, dar în același timp și a transparenței sistemului, prin modul în care  reglementează modul de cheltuire a banului public. Un sistem performant al achizițiilor publice poate constitui un instrument de creștere  economică. Procedurile neclare, de multe ori excesiv birocratizate, au condus la întarzierea unor lucrări importante de infrastructură și la creșterea faptelor de corupție pe bani publici.

Problema achizițiilor a fost semnalată și în Raportul de țară pe 2015 al Comisiei Europene, care preciza că incertitudinile legislative din acest domeniu provoacă ineficienţă atât în sectorul public, cât şi în cel privat.

Autorităţile locale sunt în mod special afectate de lipsa transparenţei în alocarea fondurilor publice, iar riscurile de corupţie în atribuirea contractelor publice la nivel local sunt substanţiale. În 2014, Agenţia Naţională de Integritate a rezolvat 514 cazuri, din care 101 fac referire la conflicte de interese, iar 60 la conflicte de interese de natură penală. Multe dintre aceste cazuri implică politicieni şi oficiali publici la nivel local.

De asemenea, peste 40% din reclamaţiile legate de achiziţiile publice din România se referă la contracte finanţate cu fonduri europene, potrivit raportului CE.

Comisia Europeană consideră că sistemul electronic de achiziţii publice este un factor important pentru modernizarea administraţiei publice, pentru a stimula economia, a îmbunătăţi transparenţa achiziţiilor publice, a reduce timpul de realizare a contractelor, dar și un mijloc de a crește concurenţa.

DIAGNOSTIC

-       În 2013, valoarea bunurilor, lucrărilor și serviciilor achiziționate din fonduri publice s-a ridicat la 13,3% din PIB-ul României, din care 9,46% (14.250 milioane euro) de la bugetul de stat și aproximativ  3,87%  (5.491  milioane  euro)  din  fonduri  UE  și  alte  surse  de  finanțare.

-       Pentru mulți ani, procedurile  de  atribuire  din  România  s-au dovedit  ineficiente, îngreunate  de  bariere  birocratice și fară a urmări  o  eficiență  a  utilizării  fondurilor,  aceasta fiind și una dintre cauzele ratei scăzute a absorbției și a corecțiilor aplicate finanțărilor din fondurile UE.

-       Corupția este o altă problemă majoră, pierderile cauzate anual de acest fenomen sunt aproape imposibil de cunatificat.

PACT 1: Un cadru legislativ armonizat, suplu, de-birocratizat și eficient

Cadrul legislativ privind achizitiile a fost construit pe baza unor acte normative greoaie, supuse frecvent modificărilor legilsative. Ordonanța  de urgență  a  Guvernului  nr.  34/2006  privind  atribuirea  contractelor  de achiziţie  publică,  a contractelor  de  concesiune  de  lucrări  publice  şi  a  contractelor  de concesiune  de  servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare, legislație de nivel primar, a transpus directivele europene în  domeniul  achizițiilor clasice, utilităților și concesiunilor. De la intrarea acesteia în vigoare s-au efectuat 20 de modificări legislative. Adițional,  alte  52  de  acte  normative,  secundare  și  terțiare,  hotărâri  ale  Guvernului și ordine emise de ANRMAP au reglementat achizițiile publice în România.

Noua lege a achizițiilor, Legea nr. 98/2016, propune un pachet de patru acte normative care au înlocuit cadrul legislativ al achiziţiilor publice construit pe OUG 34/2006.

Direcții de acțiune

-       O abordare diferită în ceea ce privește modul de evaluare a ofertelor, scopul fiind obținerea celui mai bun raport preț-calitate;

-       Introducerea obligației utilizării integrale a mijloacelor electronice în realizarea achizițiilor publice;

-       Introducere Documentului unic de achiziție european (D.E.A.U.), care reprezintă o declarație pe proprie răspundere a candidatului/ofertantului, ca dovadă preliminară a îndeplinirii criteriilor de calificare și selecție;

-       Reglementarea cazurilor în care este permisă modificarea contractului de achiziție publică fără a fi nevoie de re-ofertare și de asemenea definirea conceptului de modificare substanțială a contractului;

-       Posibilitatea autorității contractante de a organiza consultări cu piața, anterior realizării unei achiziții, cu posibilitatea invitării la consultări a experților independenți, a autorităților publice și/sau a operatorilor economici.

Cu toate acestea, una dintre problemele majore pe care sistemul achizițiilor publice trebuie să o rezolve este interpretarea neunitară de către instituțiile  cu  rol  de  auditare și control a legislației,  dar  și de către autoritățile  contractante.  De  asemenea,  trebuie avute în vedere că trebuie să existe  ghiduri bine  documentate, unitar abordate, la care autoritățile contractante și operatorii economici  să se raporteze în mod regulat. Aceste ghiduri trebuie să aibă o abordare  practică, operațională. 

-       Imbunătățirea cadrului legislativ prin  instituirea  obligativității  unor  studii  de  impact,  reducerea  birocrației  și  a  poverii administrative  pentru  instituțiile  publice  și  pentru  operatorii  economici,  evitarea modificărilor  legislative  frecvente,  în  special  la  nivelul  legislației  primare, introducerea  de  mecanisme  interinstituționale  în  vederea  abordării  și interpretării unitare a practicilor și a legislației;

-       Un control intern consolidat la nivelul autorităților contractante;

-       Imbunătățirea și extinderea sistemelor de prevenție a conflictelor de interese;

-       Creșterea capacității tehnice și operaționale la nivelul autorităților contractante prin îndrumarea si punerea la dispoziție de documentații standardizate;

-       Imbunătățirea  capacității  autorităților  contractante  în  utilizarea  procedurilor electronice, prin pregătirea personalului în acest domeniu;

-       Creșterea  transparenței,  deschiderii  și  accesului  la  sistemul  de  achiziții  publice naționale;

PACT 2:  Un sistem instituțional eficient

Se  pune  un  accent  puternic  pe  conformitate,  legislație  și  controale,  fără  a  ține  seama de funcțiile strategice esențiale ale unui sistem de achiziții publice, cum ar fi furnizarea concretă de sprijin operațional, monitorizarea pieței, elaborarea de politici și supervizarea sistemului.

Cooperarea  inter-instituțională  este  precară  și  reprezintă  o  sursă  de  inconsecvență a practicilor,  și deci  a  deficiențelor  majore  din  sistem.  Inconsecvențe  sunt înregistrate atât în cadrul instituțiilor, cât și în relațiile dintre ele. 

Numărul  mare  de  contestații  este  un  indicator  al  disfuncționalității  sistemului  de  achiziții publice. Mai mult, lipsa unei interpretări/jurisprudențe  unitare  în cadrul C.N.S.C., în cadrul Curților  de  Apel,  dar  și  între  acestea,  reprezintă  un  factor  important  care generează impredictibilitate în întregul sistem. 

În ceea ce privește procesul de achiziții publice, controlul intern este ineficient, în mare parte formal  și  fragmentat,  mai  ales  la  nivel  local.  Acesta este  exclusiv  preocupat  de legalitatea aspectelor bugetare, fără a ține seama de aspecte strategice cum ar fi alocările bugetare sau prioritizarea proiectelor. 

Deficiențele cu care se confruntă autoritățile contractante dau măsura calității sistemului de achiziții  publice  din  România.  Nu există  capacități  și  abilități  tehnice la nivelul autorităților contractante  în identificarea necesității, pregătirea documentației de atribuire, evaluarea ofertelor și implementarea proiectelor.

Lipsa de aptitudini la nivelul autorităților contractante este dublată  de  o  expertiză neuniformă  în rândul  personalului responsabil cu achizițiile publice  și  de  absența instrumentelor  metodologice  de  sprijin  adecvate  (clauze  standardizate  pentru  contracte, birou de asistență perfect funcțional, îndrumare etc.). 

Nu  există  o profesionalizare sau un parcurs profesional în domeniul  achizițiilor  publice  din România.  Remunerarea  personalului  nu  este  proporțională  cu  complexitatea  muncii  și complet necompetitivă  raportat cu salariile personalului responsabil cu  achiziții  în mediul privat.  Lipsa  unei  motivații  este  recunoscută  ca fiind o problemă  de sistem și conduce la fluctuații de personal.

Funcția  de  monitorizare,  așa  cum  este  în  prezent  realizată,  se  limitează  la  furnizarea de seturi  de  date  statistice,  precum  și  la  numărul  de  anunțuri  de  participare,  la tipuri  de proceduri  sau  autorități  contractante,  care  nu  construiesc  o  imagine  coerentă   a  pieței  de achiziții publice, ci exprimă doar o dimensiune a ei. În plus, maturitatea practicilor actuale de monitorizare este scăzută, axată pe activitate și nu pe performanță.

Direcții de acțiune

-       Consolidarea  politicii  de  achiziții  publice  la  nivel  de țară,  prin  stabilitate  pe termen lung.

-       Abordarea unitară  a legislației și evitarea interpretarilor diferite ale instituțiilor din sistem.

-       Elaborarea și publicarea de ghiduri de bune practici pentru utilizarea sistemului de achiziții publice.

-       Adoptarea unor forme standard de contract pentru servicii, bunuri si lucrări care sa ofere o mai mare flexibilitate de decizie în gestionarea contractelor pentru autoritățile publice, dublată de utilizarea eficientă a banului public.

-        Crearea și implementarea unor mecanisme eficiente de cooperare inter-instituționala pentru evitarea derapajelor din sistem.

-       Profesionalizarea și instrurea continuă a personalului din instituțiile publice implicat în achiziții publice.

-       Creșterea renumerației personalului implicat în achiziții publice pe bază de indicatori de performanță.