ÎMPREUNĂ PENTRU: Un sistem de achiziții publice transparent și eficient
Cheltuirea banului public a fost și ramâne una dintre cele mai importante probleme cu care se confruntă România astăzi. Sistemul de achiziții publice dă masura unei bune guvernări, dar în același timp și a transparenței sistemului, prin modul în care reglementează modul de cheltuire a banului public. Un sistem performant al achizițiilor publice poate constitui un instrument de creștere economică. Procedurile neclare, de multe ori excesiv birocratizate, au condus la întarzierea unor lucrări importante de infrastructură și la creșterea faptelor de corupție pe bani publici.
Problema achizițiilor a fost semnalată și în Raportul de țară pe 2015 al Comisiei Europene, care preciza că incertitudinile legislative din acest domeniu provoacă ineficienţă atât în sectorul public, cât şi în cel privat.
Autorităţile locale sunt în mod special afectate de lipsa transparenţei în alocarea fondurilor publice, iar riscurile de corupţie în atribuirea contractelor publice la nivel local sunt substanţiale. În 2014, Agenţia Naţională de Integritate a rezolvat 514 cazuri, din care 101 fac referire la conflicte de interese, iar 60 la conflicte de interese de natură penală. Multe dintre aceste cazuri implică politicieni şi oficiali publici la nivel local.
De asemenea, peste 40% din reclamaţiile legate de achiziţiile publice din România se referă la contracte finanţate cu fonduri europene, potrivit raportului CE.
Comisia Europeană consideră că sistemul electronic de achiziţii publice este un factor important pentru modernizarea administraţiei publice, pentru a stimula economia, a îmbunătăţi transparenţa achiziţiilor publice, a reduce timpul de realizare a contractelor, dar și un mijloc de a crește concurenţa.
DIAGNOSTIC
- În 2013, valoarea bunurilor, lucrărilor și serviciilor achiziționate din fonduri publice s-a ridicat la 13,3% din PIB-ul României, din care 9,46% (14.250 milioane euro) de la bugetul de stat și aproximativ 3,87% (5.491 milioane euro) din fonduri UE și alte surse de finanțare.
- Pentru mulți ani, procedurile de atribuire din România s-au dovedit ineficiente, îngreunate de bariere birocratice și fară a urmări o eficiență a utilizării fondurilor, aceasta fiind și una dintre cauzele ratei scăzute a absorbției și a corecțiilor aplicate finanțărilor din fondurile UE.
- Corupția este o altă problemă majoră, pierderile cauzate anual de acest fenomen sunt aproape imposibil de cunatificat.
PACT 1: Un cadru legislativ armonizat, suplu, de-birocratizat și eficient
Cadrul legislativ privind achizitiile a fost construit pe baza unor acte normative greoaie, supuse frecvent modificărilor legilsative. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare, legislație de nivel primar, a transpus directivele europene în domeniul achizițiilor clasice, utilităților și concesiunilor. De la intrarea acesteia în vigoare s-au efectuat 20 de modificări legislative. Adițional, alte 52 de acte normative, secundare și terțiare, hotărâri ale Guvernului și ordine emise de ANRMAP au reglementat achizițiile publice în România.
Noua lege a achizițiilor, Legea nr. 98/2016, propune un pachet de patru acte normative care au înlocuit cadrul legislativ al achiziţiilor publice construit pe OUG 34/2006.
Direcții de acțiune
- O abordare diferită în ceea ce privește modul de evaluare a ofertelor, scopul fiind obținerea celui mai bun raport preț-calitate;
- Introducerea obligației utilizării integrale a mijloacelor electronice în realizarea achizițiilor publice;
- Introducere Documentului unic de achiziție european (D.E.A.U.), care reprezintă o declarație pe proprie răspundere a candidatului/ofertantului, ca dovadă preliminară a îndeplinirii criteriilor de calificare și selecție;
- Reglementarea cazurilor în care este permisă modificarea contractului de achiziție publică fără a fi nevoie de re-ofertare și de asemenea definirea conceptului de modificare substanțială a contractului;
- Posibilitatea autorității contractante de a organiza consultări cu piața, anterior realizării unei achiziții, cu posibilitatea invitării la consultări a experților independenți, a autorităților publice și/sau a operatorilor economici.
Cu toate acestea, una dintre problemele majore pe care sistemul achizițiilor publice trebuie să o rezolve este interpretarea neunitară de către instituțiile cu rol de auditare și control a legislației, dar și de către autoritățile contractante. De asemenea, trebuie avute în vedere că trebuie să existe ghiduri bine documentate, unitar abordate, la care autoritățile contractante și operatorii economici să se raporteze în mod regulat. Aceste ghiduri trebuie să aibă o abordare practică, operațională.
- Imbunătățirea cadrului legislativ prin instituirea obligativității unor studii de impact, reducerea birocrației și a poverii administrative pentru instituțiile publice și pentru operatorii economici, evitarea modificărilor legislative frecvente, în special la nivelul legislației primare, introducerea de mecanisme interinstituționale în vederea abordării și interpretării unitare a practicilor și a legislației;
- Un control intern consolidat la nivelul autorităților contractante;
- Imbunătățirea și extinderea sistemelor de prevenție a conflictelor de interese;
- Creșterea capacității tehnice și operaționale la nivelul autorităților contractante prin îndrumarea si punerea la dispoziție de documentații standardizate;
- Imbunătățirea capacității autorităților contractante în utilizarea procedurilor electronice, prin pregătirea personalului în acest domeniu;
- Creșterea transparenței, deschiderii și accesului la sistemul de achiziții publice naționale;
PACT 2: Un sistem instituțional eficient
Se pune un accent puternic pe conformitate, legislație și controale, fără a ține seama de funcțiile strategice esențiale ale unui sistem de achiziții publice, cum ar fi furnizarea concretă de sprijin operațional, monitorizarea pieței, elaborarea de politici și supervizarea sistemului.
Cooperarea inter-instituțională este precară și reprezintă o sursă de inconsecvență a practicilor, și deci a deficiențelor majore din sistem. Inconsecvențe sunt înregistrate atât în cadrul instituțiilor, cât și în relațiile dintre ele.
Numărul mare de contestații este un indicator al disfuncționalității sistemului de achiziții publice. Mai mult, lipsa unei interpretări/jurisprudențe unitare în cadrul C.N.S.C., în cadrul Curților de Apel, dar și între acestea, reprezintă un factor important care generează impredictibilitate în întregul sistem.
În ceea ce privește procesul de achiziții publice, controlul intern este ineficient, în mare parte formal și fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta este exclusiv preocupat de legalitatea aspectelor bugetare, fără a ține seama de aspecte strategice cum ar fi alocările bugetare sau prioritizarea proiectelor.
Deficiențele cu care se confruntă autoritățile contractante dau măsura calității sistemului de achiziții publice din România. Nu există capacități și abilități tehnice la nivelul autorităților contractante în identificarea necesității, pregătirea documentației de atribuire, evaluarea ofertelor și implementarea proiectelor.
Lipsa de aptitudini la nivelul autorităților contractante este dublată de o expertiză neuniformă în rândul personalului responsabil cu achizițiile publice și de absența instrumentelor metodologice de sprijin adecvate (clauze standardizate pentru contracte, birou de asistență perfect funcțional, îndrumare etc.).
Nu există o profesionalizare sau un parcurs profesional în domeniul achizițiilor publice din România. Remunerarea personalului nu este proporțională cu complexitatea muncii și complet necompetitivă raportat cu salariile personalului responsabil cu achiziții în mediul privat. Lipsa unei motivații este recunoscută ca fiind o problemă de sistem și conduce la fluctuații de personal.
Funcția de monitorizare, așa cum este în prezent realizată, se limitează la furnizarea de seturi de date statistice, precum și la numărul de anunțuri de participare, la tipuri de proceduri sau autorități contractante, care nu construiesc o imagine coerentă a pieței de achiziții publice, ci exprimă doar o dimensiune a ei. În plus, maturitatea practicilor actuale de monitorizare este scăzută, axată pe activitate și nu pe performanță.
Direcții de acțiune
- Consolidarea politicii de achiziții publice la nivel de țară, prin stabilitate pe termen lung.
- Abordarea unitară a legislației și evitarea interpretarilor diferite ale instituțiilor din sistem.
- Elaborarea și publicarea de ghiduri de bune practici pentru utilizarea sistemului de achiziții publice.
- Adoptarea unor forme standard de contract pentru servicii, bunuri si lucrări care sa ofere o mai mare flexibilitate de decizie în gestionarea contractelor pentru autoritățile publice, dublată de utilizarea eficientă a banului public.
- Crearea și implementarea unor mecanisme eficiente de cooperare inter-instituționala pentru evitarea derapajelor din sistem.
- Profesionalizarea și instrurea continuă a personalului din instituțiile publice implicat în achiziții publice.
- Creșterea renumerației personalului implicat în achiziții publice pe bază de indicatori de performanță.